“疫情中的社会保障与慈善事业网络学术研讨会”成功举办
2020年4月18日，由北京大学法学院劳动法与社会保障法研究所、非营利组织法研究中心举办，北京大学道·安法学基金资助的“疫情中的社会保障与慈善事业——从法律与公共政策视角”网络学术研讨会借助腾讯会议平台成功举办。此次论坛吸引了来自各大高校、研究机构的众多专家学者及听众共200余人的参与。与会嘉宾围绕“疫情应对中的社会保障”、“疫情应对中的慈善事业”两个主题，展开了热烈而深入的探讨。
在开场介绍环节，叶静漪教授首先对前来参会的嘉宾与听众表示欢迎，并感谢中国社会法学研究会对此次会议的指导，随后向大家介绍了开展此次研讨会的新冠肺炎疫情防控背景。
专题一 疫情应对中的社会保障
研讨会的第一专题“疫情应对中的社会保障”由北京大学法学院叶静漪教授主持。
在主题报告环节，首先，全国人大常委会委员、民盟中央副主席、中国人民大学劳动人事学院郑功成教授以“疫情应对中的社会保障制度面临的挑战”为主题作出报告。郑功成教授介绍了此次疫情防控中我国在社会保障制度方面作出的有效应对措施及其作用，并指出在看到社会保障制度在近十年来取得巨大进步和发展的同时，临时性政策的频繁出台也反映了社会保障制度仍然存在不足，更要重视由此带来的启示，至少包括：
（一）需要更加重视社会保障制度建设，并尽快促使其趋向成熟、定型，以为全体人民提供清晰、稳定、安全的预期。健全社会保障制度不仅是民生诉求的集中体现，也是国家现代化的重要标志，还是实现全民共享国家发展成果并趋向共同富裕的必由之路，这次疫情应对再次证明了这一点。
（二）要妥善处理好社会保障政策的稳定性与灵活性关系，建立专门的社会保障应急机制。这次疫情应对中出台的数十件应急性社会保障政策几乎是一次性政策，但其中成熟的措施应当及时纳入现行制度框架并成为稳定的制度安排。例如，对突发重大公共卫生事件中医护及相关工作人员的工伤认定与工亡抚恤，“2003年非典”时期亦出台过类似政策但仅仅适用到2003年底，这次又出台类似政策，如果不纳入工伤保险制度，以后再遇到类似公共卫生事件还需要再次发布临时应急政策；这次社会救助扩展到异地隔离人员，同样应当成为稳定的正常制度安排，等等。在将一些成熟的政策措施转化成为长久制度安排的同时，还应当建立专门的社会保障应急机制，包括应急启动程序、全国性的信息平台、非常态下的经办服务提供、与其他相关政策的协同配合，特别是财政责任的划分等，均应当纳入社会保障应急机制，这样，将使各级政府与社会各界有清晰的预期，地方也不必等待观望，制度实施的效果便会更加及时高效。
（三）要妥善解决好疫情应对期间出台的相关政策可能留下的遗漏与后遗症。毫无疑问，临时出台大量应急性政策，不可避免地会留下遗漏与后遗症，这是现在及未来需要认真总结并妥善处理的。例如，对医护及相关工作人员工伤的认定，只涉及到因感染病毒死亡者，对于因合法性使用药物造成的残障后遗症如何处理并不清晰，2003年非典后部分人出现身体残障陷入困境即是缺乏针对性的保障措施所致；还有医疗保险统筹层次大多处于市县级，重疫区却承担着大量患者与疑似患者的诊疗费用，如何更加合理地处理医疗费用的责任分担亦是问题；还有享受失业保险、低保待遇的人在隔离期间可以继续领取失业保险金、低保金，而没有享受待遇者在疫情期间因隔离完全丧失收入来源的劳动者与低收入群体却不能享受同样的待遇，在政策上如何安排更加妥当，同样是需要妥善处理的问题。因此，需要认真总结这次抗击疫情期间的社会保障应对措施，促使我国社会保障制度更加健全。
（四）要加快改进社会保障服务。在常态化下，社会保障经办服务可以按部就班、程式固化，但在非正常情形下，就可能出现漏保、断保及重复保障等现象，特别是疫情催生各种新业态下的劳动者，其社会保障权益可能因之受损。因此，改进社会保障经办服务具有必要性、紧迫性。应当加速推进社会保障服务方式的现代化，全面畅通网络经办社会保险服务，允许新业态从事者灵活参保和缴费，实现全国信息联网和地区之间无障碍对接，为不同业态下的就业者提供精准服务。经办服务的与时俱进，将有助于社会保障发挥更加全面的生活保障与促进就业功能。
（五）要加快社会保障法制建设步伐。包括抓紧修订社会保险法，制定社会救助法、医疗保障法，完善慈善法等相关法律，同时确保整个社会保障制度的实施运行在法制化轨道。
其次，华东政法大学马长山教授以“公共危机中的临时性自助“为主题作出报告。马长山教授从治理危机与功能补仓、社会自助力量的临时兴起及其问题、打造共建共治共享的社会治理格局三个角度对这一主题进行了分享。
在与谈环节中，中国社会科学院法学研究所研究员、中国社会法学研究会副会长谢增毅指出两位报告人分别从国家和社会责任、社会组织和个人责任两个角度展开了分析，并总结了以下三点体会：首先，疫情带来的风险和损失应由劳动者、企业、社会合理分担；其次，社会保障法应对疫情等突发公共危机事件的能力仍需加强；最后，此次疫情促进了对于社会法地位、作用、内部体系的反思。
中国政法大学社会法研究所研究员、民商经济法学院赵红梅教授围绕财政补贴问题展开了分析，认为我国不应盲目效仿欧美国家全民适用的财政补贴政策，应当有针对性的、在财政支出允许的范围内进行补贴。
北京大学法学院叶姗副教授认为新冠肺炎疫情即是挑战也是机遇，我国作为最大的社会主义国家，其社会保障制度的优势及劣势在此次疫情之下一览无遗，这为研究者及国家寻求改进社会保障制度指明了前进的方向。此外，叶姗老师还分享了关于财政支出责任、政府纠错能力、解决就业问题的前瞻性布局的三点体会。
北京大学法学院阎天教授首先向在疫情期间直面问题进行学术研究的学者们表达了敬意，随后在认同“新冠疫情既是对国家的大考，也是对学术的大考”这一观点的基础之上，类比教育中“应试教育与素质教育结合”的理念，指出国家层面应当政策与立法并重，学术层面应当同时关注对策性研究与理论研究。
在提问与讨论环节，针对参会嘉宾提出的“如何评价北京疫情期间北京社会保障制度的反应？对下一阶段完善北京社会保障制度有什么建议？”的问题。郑功成教授认为，北京地区原则上并不存在超出中央主管部门所出台政策之外的新政策，这恰恰体现了疫情期间社会保障制度应对的统一性和一致性。
针对参会嘉宾提出的“社会保险法排除了因公共卫生事件产生的费用报销，但我国医保制度又将该费用予以报销，二者之间是否存在冲突？”的问题。孙淑云教授认为，此次新冠肺炎疫情之下，接受公共卫生服务与医疗保险/救治服务的对象存在交叉重叠。在突发公共卫生事件中，公共卫生服务与医疗服务难以界分时，《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》提出统筹使用医疗保障基金和公共卫生服务资金。目前，武汉地区已经采用由医疗保险先行支付，财政兜底的做法，这一框架自2003年非典疫情以后就已逐步建立起来，相关的问题仍待深入思考与研究。郑功成教授认为，首先，不论是非典还是新冠疫情，其虽为公共卫生事件，但非典和新冠肺炎本质上仍是疾病，故其救治费用由医疗保险支出更为合理，在这一问题上，各国医保制度有不同的细则和做法，在医疗保险未明确将其排除或纳入的情况下，应当从有利于保障人民利益的角度进行解释。其次，我国在应对新冠肺炎疫情中已经明确：医疗保险参保人的诊疗费用由医保基金支出，未参加医疗保险的患者诊疗费用由财政支出，工商保险就医护人员应履行职责感染新冠肺炎造成的损害承担责任，三者界限较为清晰。此外，对于公共卫生的界定应当理解为预防、保健、免疫领域。
针对参会嘉宾提出的“疫情期间的补丁政策如常住人口和流动人口纳入临时救助能否成为正常制度安排？社会救助法的修订是否会为疫情考验增加相关内容？”的问题。郑功成教授认为，社会救助是社保制度的一部分，社会保障应当以常住人口为对象，原因在于社会保障属于公共产品，而常住人口为当地作出贡献。但低保制度应当作为例外情况对待，原因在于我国存在较大的地域差异，若低保制度以常住人口为对象可能会造成人口非正常流转。目前，我国医疗保险制度以户籍为依据，这在将来应当打破。中国当前“人户分离”现象达到2.8亿人以上，这意味着近3亿人口无法正常享受医疗保险待遇，故医疗保险制度对象由户籍人口向常住人口转变将是改革的正确方向和必然方向。因此，疫情期间将常住人口纳入救助对象应当成为常态化的制度安排。
针对第二个问题，社会保险法目前仍在起草中，争议较大，疫情的应对将有助于就将常住人口纳入救治对象这一问题达成更多共识。我们有信心将这一条文纳入到社会保险法中，这应当是公正社会的底线。
专题二 疫情应对中的慈善事业
研讨会的第二专题“疫情应对中的慈善事业”由北京师范大学法学院刘培峰教授主持。
首先，北京大学非营利组织法研究中心主任、法学院金锦萍副教授以“疫情应对中慈善事业的特殊规范”为主题作出报告。金锦萍副教授从武汉市慈善总会27亿元善款上缴财政事件谈起，引出了如何确定五家被指定机构的法律地位、如何梳理我国慈善法与其他法律的关系、如何完善突发事件应对中的慈善组织法律规范等相关问题，从实然层面与应然层面分析上述问题，前者涉及法律适用、慈善组织特殊规范；后者涉及政府接受社会捐赠是否具有正当性、公开募捐主体和公开募捐行为的重新审视、应急物资提供与社会捐赠的协调以及构建政府与慈善组织的政社协同机制），并从财产法、组织法、行为法角度进行理论层面的剖析，最后得出了结论与建议：
政府在常态下并无接受社会捐赠的正当性，因为根据财政方面的法律法规的规定，政府的预算和决算均需遵守相关规则，既然税收已经为财政支出提供了来源，再允许其接受社会捐赠就缺乏了正当性。
但是在突发事件应对中，社会所遭受的巨大损失无法完全由政府财政予以承担，故允许政府在此情形下接受社会捐赠，具有其必要性和正当性。至少现行《公益事业捐赠法》赋予了政府在突发事件应对中接受社会捐赠的资格。本次疫情应对中，政府指定特定机构成为政府部门接受社会捐赠的代收渠道，实乃我国应急管理体制调整过程中的无奈之举，也凸显应急管理体制在转型过程中存在的弱点和弊病，只是权宜之计，不宜成为常设机制。
尽管在突发事件应对时，统一归集社会捐赠途径、要求“善款汇缴”或者征用慈善组织的财产等方式，能够切实保障捐赠资金的合理配置和规范使用，弥补信息不对称导致的慈善资源配置不合理，并力图对分散的社会捐赠资金进行规范和监管，但是的确不利于慈善事业的发展和鼓励社会公众共同承担责任，为了在两者之间找到平衡，特提出以下建议：
（一）肯定和支持慈善组织在突发事件应对中的功能和作用，是政府应对突发事件不可或缺的构成部分；对于慈善组织接受的捐赠资金，要求充分尊重和肯定其法人财产所有权；同时要求慈善组织根据法律法规的规定和与捐赠人协议的约定严格管理和使用资金，并确保信息公开。
（二）为了慈善资源的合理配置，尽快建立关于突发事件应对中的政府和慈善组织之间的协商沟通机制。根据慈善法的相关规定，将慈善组织纳入到突发事件应对机制中予以统筹考量，一旦发生突发事件，政府负责部门迅速搭建信息平台，政府部门与社会组织协同合力，共同应对。当然慈善组织得服从政府部门的安排和指挥，但是政府部门不得限制和禁止其开展慈善活动，也不归集或者汇缴其善款。
（三）为了捐赠资金的规范使用、安全和透明度，要求慈善组织严格遵守《慈善法》及其配套制度等规定，妥善使用捐赠资金，及时披露募捐与资金管理使用的相关信息；保障捐赠人和社会公众的知情权和监督权；发挥大众媒体的公共监督功能；要求专业审计机构的及时介入；强化行业自律功能；若有违法情形发生，动用司法力量追究相关主体的法律责任，严惩不贷。
（四）尽快就公开募捐活动进行立法，目前可以先考虑制定《公益募捐条例》，条件成熟时制定《公益募捐法》，统一规制政府及其部门、公益性事业单位和慈善组织所开展的公开募捐活动。
中国人民大学公共管理学院魏娜教授以“突发事件应对中慈善组织与志愿活动”为主题作出报告。魏娜教授介绍了我国关于志愿者概念的起源（2008年的两次事件：汶川地震、奥运会）以及志愿领域的相关法律及体制（我国有《志愿服务条例》予以规范），并将此次新冠疫情防控中的志愿服务总结为三个阶段：个体的参与；文明办、团中央对志愿服务作出了号召和指引；号召广大志愿者到基层、到社区。此外，魏娜教授提出志愿服务存在以下问题：第一，志愿者招募的资格问题；第二，哪些单位可以成为志愿服务的使用主体；第三， 志愿者培训与权利保护，并建议完善公共卫生危机下的应急志愿服务体制。
在与谈环节中，清华大学公共管理学院邓国胜教授认为政府在突发事件中可以接受社会捐赠不意味着政府可以汇缴善款。实际上，政府汇缴善款做法在2012年雅安地震时得到了很大的改进，但在2019年又复归到2008年的做法，其原因究竟是湖北是社会组织的洼地，较少经受自然灾害，故缺乏相关经验，还是政府官员的观念较为保守？如何将此前事件中获得的经验总结出来并推动制度化的建设是值得反思和研究的问题。关于志愿服务，此次疫情中的志愿者数量以及个人捐赠数额相较于2008年汶川地震时期大幅下降，导致这一现象的原因也值得反思和研究。
中国社会科学院社会学研究所研究员杨团老师认为应急的实践经验证明必须各方结合。其中调动民间捐赠力量的任务并非必须由非政府公法人来承担（结合我国国情，非政府公法人只能是红会），但如何解决这一问题仍需要尽快思考和解决。此外，杨团老师不赞同邓国胜教授的观点，认为此次疫情防控中志愿者起到了重要作用，且专业志愿者如何与政府协调配合的关键问题在于政府怎么看待志愿者和专业志愿者。
北京大学法学院陈一峰教授认为首先，现有慈善志愿者法律规制中存在基础概念不清的问题：公私部门的两分、营利与公益的两分、谋生性劳务和志愿服务的两分。其次，此次疫情防控打破了政府“包办主义”，强调了政社协同与合作。政府部门如何与社会组织有效对接仍须进一步的思考和落实。第三，慈善组织应当走向专业化，注重能力建设，细化分工，提升核心竞争力和品牌影响力。
中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部马庆钰教授指出志愿服务认定的标准应当排除以下行为：时长少于1小时，有交易性质的行为，有积分性质的行为，任何形式的强迫行为，存在亲属关系的行为，为公共部门承担职责的行为，政府组织的行为等，并提出政府应当建立在应急指挥部的统领下建立应急物资协调、分配的机制。
在提问与讨论环节，针对与会嘉宾提出的“此次疫情中审计机关对慈善组织的善款进行审计是否与慈善法的规定相违背？”的问题。金锦萍副教授认为， 针对这一问题，可参考《如何理解审计机构对于社会捐赠资金的审计》一文的分析。按照《慈善法》的规定，公募基金会的确不需要接受国家机关审计部门的审计，但是从《突发事件应对法》、《审计法》、《自然灾害救助条例》等一系列法律法规出发，可以找到政府部门接受社会捐赠需要审计的依据。2008年-2010年，除红会和慈善会之外，十几家进行劝募的基金会也都接受了审计。但由于现实条件的变化，立法时社会捐赠统筹到政府的相关渠道，进行审计相对便捷；在2008年后允许慈善组织进行劝募并实施公益项目的情况下，仍适用原来的全面审计原则存在加重审计部门压力的情况，也带来对公共资源使用上的担忧。实际上，对于这一问题需要考虑并非是否违法，而是法律上仍然存在改进的空间。
针对与会嘉宾提出的“如何看待‘公益圈’的发展现状？有批评人士认为当下一些公益组织属于自娱自乐，与社会现实需求脱节，也有人认为按照目前中国志愿事业的现状，志愿的概念都不清楚，何谈专业志愿？”的问题，
金锦萍副教授认为，公益不能称为“圈”，公益是一种生活方式，把公益作为一种行业看待尚可进行讨论。此次疫情会导致公益领域的一次反思和洗牌：什么样的公益组织是被需要的，公益组织应当向什么方向发展，商业机制在慈善事业中应当如何适用，应当如何处理与政府部门之间的关系等等。志愿概念在法律上界定是清晰明确的，但实践中存在许多误区，尤其是志愿服务、志愿者概念的滥用问题仍需在实践和执法层面进行思考。魏娜教授认为，专业志愿服务是专业的人做专业的事。除本身具备专业技能的志愿者外，普通人也可通过接受志愿者培训从事专业性的事务。
最后，北京大学法学院金锦萍副教授总结认为，良好的社会保障制度将确保民众共克时艰。我国“十三五”推进公共服务均等化规划中提出的政府提供基本公共服务的责任，同时政策文件也将慈善事业与市场、税收相提并论，提高到第三次分配的高度。社会保证和慈善事业之间的关系澄清和有效构建将有助于政府和民间共同为社会筑底。本次研讨会嘉宾就社会保障制度、国家治理能力、慈善事业、志愿服务四个领域对相关问题进行梳理和思考将产生积极的意义，并感谢所有的与会嘉宾和参会人员对研究中心学术活动提供的智力支持，北京大学法学院还将围绕突发事件应对中的法律问题，尤其是社会法问题，继续搭建平台，凝聚共识，感谢并欢迎大家继续参与和支持。