供给侧改革背景下的职工培训法律问题研究
——2017中国社会法学研究会社会法治高端论坛会议综述
张琳
摘要：2017年5月20日至21日，中国社会法学研究会社会法治高端论坛在西北政法大学召开。本次论坛的主题为“供给侧改革背景下的职工培训法律问题研究”，涉及的议题包括供给侧改革与职业培训的关系研究、职业培训权与雇员接受职业培训义务研究、职业培训的运行机制及完善研究、职业培训中的政府责任研究等等。围绕上述议题及相关问题，与会专家学者们展开了热烈的研讨。
关键词：供给侧改革 职业培训 社会法
2017年5月20日至21日，由中国法学会主办、西北政法大学经济法学院社会法研究所承办的“2017中国社会法学研究会社会法治高端论坛”在西北政法大学召开，来自北京大学、清华大学、中国人民大学、武汉大学、中国社会科学院、南京大学、中国政法大学、西南政法大学、华东政法大学、中南财经政法大学等十几所高校和科研机构的60余名专家学者参加了此次论坛。论坛主题为“供给侧改革背景下的职工培训法律问题研究”，同时涉及其他议题。现将论文和研讨中的主要观点综述如下：
一、供给侧改革与职业培训的关系研究
关于这一问题，学者们普遍认为供给侧改革是适应我国经济发展新常态的重大创新，其实施给劳动关系带来诸多新的挑战和影响，而发展和完善职业培训制度是顺应和助力供给侧改革实施的必然选择。谢德成教授认为完善职业培训制度更能契合供给侧改革发展的要求：宏观上，职业培训制度的构建和完善将成为解决供给侧改革背景下结构性失业矛盾的关键；微观上，通过职业培训可以提升劳动者劳动技能，保证职工安置顺利进行，缓解劳动关系解除时可能存在的冲突。
有学者认为，供给侧结构改革的推进与职业培训二者总体来看是一种互动的良性关系。一方面，职业培训为供给侧结构性改革的顺利进行保驾护航。另一方面，供给侧改革的推进促进着职业培训制度的完善和发展。二者之间不存在互相矛盾、不相融合的冲突。
二、职业培训权与雇员接受职业培训义务研究
围绕职业培训权，学者们从多角度进行了分析。钱叶芳教授认为，职业培训权是劳动者提升受雇能力与诉求的权利形式，其权利基础是《世界人权宣言》规定的免于失业的权利。我国《宪法》规定国家对公民进行劳动就业训练的义务，是从义务主体出发规定权利，有悖于法律本体论的基本逻辑，将导致职业培训权在实现中面临免于失业的人权理论缺失、基于国家义务的就业促进方法难以自立、包括职业培训权在内的就业权制度性保障不足的困境和障碍。谢德成教授认为，职业培训权是劳动权的子权利，既有生存权的内容，也具备发展权的内容。赵红梅教授认为，应将职业培训还原到法律关系本质中，其不具备利益、主张、实现等权利三要素，仅为法益而非权利；另外应区分离职培训和在岗培训；除非特殊情况，不宜单纯将职业培训视为企业社会责任。秦国荣教授认为，在劳动关系建立前，用人单位对劳动者并无职业培训义务；劳动关系建立后，由于双方具有进行市场竞争的共同目标，用人单位有对劳动者进行培训的权利而非义务，培训后若劳动者解除劳动合同则需支付违约金。李雄副教授认为，应多角度、全方位审视职业培训，明确职业培训既是劳动者权利也是其义务，通过强化用人单位义务来实现劳动者的职业培训权。李凌云副教授认为，不同法律关系中职业培训的权利义务不同，《宪法》中的职业培训权，应通过国家履行就业促进义务去实现；《劳动法》中的职业培训，具有生存权与发展权两层内容，前者涉及劳动者基本生存技能，属用人单位法定义务，后者则是约定义务，应尊重双方意思自治。
还有学者认为，用人单位在组织培训中存在的问题随着市场竞争机制的变动越来越显露出来，但学界研究视野集中在劳动者的自主择业权问题上，而忽视了用人单位在组织职业培训中的权益保障问题，因此，要对职业培训相关法律法规进行梳理。完善现行立法中与职业培训相关的违约金和服务期以及第三方用人单位责任制度。
三、职业培训的运行机制及完善研究
与会学者都认为在供给侧改革实施背景下，要对我国职业培训制度进行多方面的完善。王全兴教授指出，人力资源质量与配置效率同样重要，提高人力资源的供给体制对供给侧改革有重要影响，但我国《劳动法》只引入了人力资源配置，应将职业培训开发机制与法律机制结合，强化政府、社会、学校以及企业多维度的义务结构，通过政府与市场作用推动职业培训供给与需求相匹配。谢德成教授认为，职业培训是劳动者再就业、转岗以及创业的基础，但我国职业培训法制化水平较低，法律救济制度缺失，应该加强立法完善，细化及补充政府和用人单位的职业培训义务和责任体系。姜俊禄律师在判例大数据的研究基础上指出，我国职业培训与专业技术培训边界模糊导致法律适用、司法实践中出现很多问题，应该明确“职业培训”与“专业技术培训”的认定标准，进而明确政府、用人单位各自承担的“职业培训”内容；他还指出，我国职业培训费用缺乏有效管控制度，应加强劳动行政部门对职业培训经费使用的监察力度，发挥行业协会、工会的参与监督作用，厘清职业培训和专业技术培训费用承担的区别。谢增毅研究员认为，我国职业培训存在立法分散、法律作用不强、内容陈旧等不足。要加强我国职业培训法治建设，正确理解职业培训的权利性质，明确作为职业培训义务主体的国家和雇主的责任，厘清职业培训和职业教育的关系，选择正确的立法模式。
周宝妹副教授研究了现代学徒制背景下的学徒权利保护问题，认为学历教育下现代学徒兼具学生和员工双重身份的矛盾性使其权利有所削减，另外法律并没有赋予企业招聘时培训新人的义务，因而应把现代学徒和企业之间的关系定位为一种准劳动关系，是一种现代学徒的培训关系，双方未形成劳动合同关系，宜通过其他法律保护学徒的权利，而非套用劳动合同法律规定；不宜将现代学徒完全等同于企业员工，对企业招纳学徒应予激励而非将其作为义务强加给企业。还有学者总结了我国学徒制中存在产教融合不深、企业参与度不高、培训过程缺乏标准和监管、学徒权益保障模糊等不足，在借鉴德国“双元制”学徒培训的基础上，提出应加快推进学徒制的法制化，加强对企业参与学徒培训的激励，完善学徒培训方案的标准和学徒培训合同的管理，从而确保学徒制得以有效实施。
刘金祥教授研究了我国公共实训基地的发展，指出我国职业培训存在理论研究薄弱、主体间协作不足以及发展滞后且政策有限等问题。与之相反，德国跨企业培训中心具有承办主体多样化、管理体制科学化、资金来源多方化、培训内容丰富化等特点。我国公共实训基地可借鉴德国经验，加强对培训岗位层次、技能要求、课程设计、教学方法的理论研究；推动行业协会、企业及公共实训基地等主体间的参与和协作；实施有效政策支持，包括加大政府专项资金补贴、探索社会团体投资基地建设资助方案、探索开发多方位和全方面的综合培训项目。
周长征副教授通过案例研究，列举了我国职业培训补贴法律制度中在补贴申报、材料审核、补贴条件、补贴方式、公开透明等环节均存在漏洞，加之政府职业培训管理不到位，易使职业培训补贴被滥用和冒领。对此，一是扩大直补范围，尽可能将补贴直接发放到个人或企业；二是改变补贴条件，适当放宽对职业资格证书和职业能力鉴定的要求；三是加强审计监督，重视第三方审计；四是加强法律责任的追究，加大问责力度，完善惩处机制。
战东升副教授借鉴日本经验，研究了我国专业技术培训实施法律保障制度的困境，认为相较于职业培训，劳动关系不稳定、劳动者辞职权过于宽泛、违约金制度不规范，导致用人单位对劳动者投资的积极性降低。对此，应构建长期稳定的劳动关系；合理限制劳动者的辞职权，可考虑对劳动合同上限作出限制；对于服务期和劳动合同应该有不同的法律规范，对劳动合同可以要求继续履行，而对违反服务期规定可不必要求继续履行，但可追究违约责任；合理地设置违约金制度，有必要设置惩罚性违约金。
曹燕教授研究了职业教育权，认为从理论上来讲职业教育权利本身不可能是一个单独的权利，而是一个权利束的概念，也即类型化权利。要在充分考虑我国目前的经济状况和企业负担能力的基础上思考这个权利束实现的可能性。
还有学者论述了技能培训与大学供给之间的关系，认为宪法中基本权利特别是大学学术自由权利不应该等同劳动权在宪法中规定的内容。由于技能培训的给付是以大学生重新接受教育为内容，所以公民无请求国家给付技能培训的权利。如此定位，才不致出现偏差，大学教育应该是属于学术自由的保护领域，制度设计不能盲目。
四、职业培训中的政府责任研究
王立明教授通过数据分析，以青海省为例，认为要充分发挥职业培训的作用，政府要自知、自省、自明，摆正角色位置。一是从“保姆”向“教师”转变，履行顶层设计职能；二是从“任务观”向“服务观”转变，履行职业培训促进职能；三是从“政绩观”向“民本观”转变，树立政府权威性。
有学者认为，职业培训的公益性和经济性特征，使兼具职业培训提供者与监管者的政府职能定位出现偏差。对此，需要用多维角度的视角出发对职业培训中的政府功能进行定位：在社会转型经济增长方式当中，政府的角色为宏观统筹、规划出资；在促进就业和经济发展中的职工培训，政府的定位在于完善立法，各司其职；在提升劳动力素质和优化人力资源配置的过程当中，政府要激活市场，协调监管。
五、其他议题
除了上述议题外，学者们的讨论也涉及到了社会法中的其他问题。
关于高龄劳动者的就业促进。喻术红教授认为，高龄劳动者的就业促进问题是平等就业权的基本内涵，促进高龄劳动者就业，要坚定不移地反对就业歧视；开发适合老年人就业的职业；有选择地适用弹性工作时间，特别是非全日制用工；还要加强政府责任，对现有立法进行修改。薛长礼教授倾向于制定专门法律调整规范高龄劳动者就业促进问题，通过立法，构建一个统一的、有竞争力的劳动力市场，给高龄劳动者充分的就业机会。
关于高龄劳动者的权利保护。姜颖教授将高龄劳动者分为未达到退休年龄的中老年劳动者、临近退休人员与超龄劳动者。她认为应将年龄歧视明确为就业歧视、加强对中高龄劳动者的职业培训、落实无固定期限劳动合同制度、以工作年限决定解除和终止劳动合同的经济补偿金数额。另外，张荣芳教授分析了我国退休职工免缴基本养老保险费制度的困境和出路，认为现有制度诸多漏洞和不公平的问题，进而认为退休职工应该缴纳基本养老保险费。李凌云副教授认为，在设计退休年龄时要考虑退休年龄、劳动能力、劳动意愿和养老保险待遇四个因素，改强制退休制度为相对强制退休，设定弹性区间，允许劳动者在一定年龄区间内选择退休时间。
关于“二孩”背景下的社会法配套制度。徐智华教授介绍了我国出台“二孩政策”的背景和相关立法，指出应适当减少孕产期女职工的休假长度；在护理假之外，为男性增加育婴假；加大国家对公共育儿设备的财政支出，将育婴责任社会化；通过政府税收优惠、物质激励、假期鼓励以及相关法律的完善等配套措施辅之。
此次高端论坛深化和推动了社会法学界关于职业培训制度的研究。郭捷教授总结认为，与会者们在此次研讨中达成了一个共识，呈现出多个视角，还需要强化三个意识。一个共识：是指各位专家学者充分肯定了“供给侧改革背景下的职工培训法律问题研究”这一选题的研究价值，当前我们必须思考创新驱动和人力资源开发各环节的法律问题，该选题契合了供给侧结构性改革的时代背景，具有研究的理论和现实意义。呈现出多个视角：是指本次论坛中既有基础理论层面的研究，也有制度层面的探讨；研究方法既包括传统的理论研究还有判例大数据和案例研讨等实证研究方式；研究内容既有对中国问题的分析，也有相关制度的国际比较和借鉴，多维度多视角的思考拓展了该主题研究的宽度和广度。还需要强化的三个意识：一是对法律问题的研究要与经济社会的发展进行对接，学界应继续拓宽研究视角和思路，社会法研究应该紧密对接“一带一路”、“大众创新、万众创业”、“中国智造2025”、“职业农民”等热点问题，探讨法律如何为改革保驾护航，制度选择一定要理论与实践结合，与时俱进，及时更新；二是大数据研究的意识还应加强，“互联网+”就是大数据时代，大数据意识应深入到各个领域，例如：运用大数据，在精准掌握钢铁、煤炭行业去产能需要的培训人员数量与资金数量的基础上给出相关的法律建议，对政府智库的作用将更加明显。本次研讨未能充分展现学界运用大数据研讨相关法律问题的方法的运用，今后需强化对法律大数据的研究；三是研究理念要和执政理念的对接，社会法研究需要法治理念和法治思想的支撑，还应该注重与人权问题、新管理主义理论，新公共服务理论等进行对接，研究这些理论如何支撑具体制度的设计。